Suomi valmistautuu taistelutehtäviin ulkomailla

Suomen hallitus valmistelee lakia, joka oikeuttaisi suomalaisten sotilaiden taistelutehtävät ulkomailla. Lainvalmistelu alkoi Pariisin terrori-iskujen ja Ranskan EU-maille esittämän avunpyynnön johdosta. Tekeillä olevat lainmuutokset mahdollistavat järkevän puolustusyhteistyön mutta myös vaarallisen seikkailupolitiikan.

Kun Pariisissa tehtiin raaka terrori-isku marraskuussa 2015, Ranskan hallitus teki epätavallisen pyynnön. Se pyysi muilta EU-mailta apua EU:n keskinäisen avunannon lausekkeen nojalla.

Suomen hallitus havaitsi tällöin ristiriidan : Suomenkin allekirjoittama Lissabonin sopimus (2007) velvoittaa antamaan pyydettäessä apua toiselle EU-maalle ”kaikin käytettävissä olevin keinoin”, siis myös aseellisin voimatoimin.  Toisaalta kuitenkin Laki puolustusvoimista kieltää yksiselitteisesti suomalaisia sotilaita käyttämästä voimatoimia ulkomaisissa operaatioissa.

Aseellinen hyökkäys ja EU:n keskinäinen avunanto

Vuonna 2007 Euroopan unionin jäsenmaat hyväksyivät Lissabonissa Euroopan unionin uuden perussopimuksen. Se astui voimaan 2009. Sopimukseen sisältyi myös ns. keskinäisen avunannon lauseke (EU-sopimuksen 42/7 artikla). Lauseke oli tarkoitettu tilanteeseen, jossa Euroopan unionin jäsenmaa joutuu aseellisen hyökkäyksen kohteeksi – siis sotaan.

”Jos jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi, muilla jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa sille apua kaikin käytettävissään olevin keinoin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan 51 artiklan mukaisesti. (…)”

Tämä lauseke tekee EU:sta teoriassa NATOn kaltaisen puolustusliiton, ja monet suomalaispoliitikot (esim. Sauli Niinistö ja Tarja Cronberg) asettavat siihen paljon toiveita. Keskinäisen avunannon lauseketta on vähätelty sillä perusteella, että EU:n jäsenvaltioilla ei ole käytännön valmiuksia auttaa toisiaan ilman NATOa ja Yhdysvaltoja. Sitä on painotettu sillä perusteella, että EU on poliittinen unioni, eikä se voisi jäädä toimettomaksi, jos sen jäsenvaltion alueelle hyökättäisiin.

Suomelle keskinäisen avunannon lausekkeella on vahva periaatteellinen merkitys. Lauseke korostaa EU:n yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Suomi on yksi niitä harvoja EU:n jäsenmaita, jotka eivät kuulu NATOon, joten EU-maiden keskinäinen sotilaallinen avunanto koetaan NATOn korvikkeeksi.

Keskinäisen avunannon lauseketta sovellettiin ensi kertaa käytäntöön viime marraskuussa, kun Ranska pyysi siihen vedoten apua muilta EU-mailta. Ranska ei eritellyt tarkemmin, mitä apua se halusi ja keneltä, vaan asiaa selvitettiin jäsenmaiden keskinäisissä neuvotteluissa.

Terrori-isku ja EU:n yhteisvastuu

Samaiseen Lissabonin sopimukseen sisältyy myös ns. yhteisvastuulauseke, joka näyttäisi soveltuvan paljon paremmin Ranskan viime marraskuun tilanteeseen. Yhteisvastuulauseke (SEUT 222 artiklan 2 kohta)  käsittelee nimenomaan avunantoa terrori-iskun tapauksessa.

” 1. Unioni ja sen jäsenvaltiot toimivat yhdessä yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun taikka luonnon tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden kohteeksi. Unioni ottaa käyttöön kaikki käytettävissään olevat välineet, mukaan lukien jäsenvaltioiden sen käyttöön asettamat sotilaalliset voimavarat:

a) — torjuakseen terrorismin uhan jäsenvaltioiden alueella;

— suojellakseen demokraattisia instituutioita ja siviiliväestöä mahdolliselta terrori-iskulta;

— antaakseen apua jäsenvaltiolle tämän alueella ja tämän poliittisten elinten pyynnöstä terrori-iskun tapahtuessa; (…)”

Herää kysymys, miksi Ranska vetosi avunantopyynnössään sotaa käsittelevään sopimuskohtaan eikä terrori-iskua käsittelevään kohtaan? Ulkoministeriön vetämä työryhmä arvioi mietinnössään (s. 55) syyksi sen, että Ranska halusi hoitaa terrorismin torjunnan omin voimin ja käyttää siihen joukkoja, joita se piti kriisinhallintatoimissa muualla maailmalla. Ranska halusi, että muut EU-maat korvaavat sen kriisinhallintajoukkoja, jotta se voisi keskittyä terrorismin vastaiseen taisteluun kotimaassa.

Sotilaallisia voimakeinoja ollaan sallimassa ulkomaillakin

Ranskan avunantopyyntö aktivoi Suomen kansainvälisen puolustusyhteistyön kipupisteen : suomalainen sotilas voi kyllä toimia maan rajojen ulkopuolella, mutta hän ei saa käyttää sotilaallisia voimakeinoja muuhun kuin itsepuolustukseen välittömässä vaaratilanteessa. Näillä valtuuksilla toimivat esimerkiksi poikamme Pohjois-Afganistanin ja Etelä-Libanonin operaatioissa.

Voimakeinojen käytön kieltää Laki puolustusvoimista (12§ 1 mom). Laki myös mainitsee monia perusteita ulkomaille annettavalle avulle mutta vaikenee kokonaan avunannosta sellaisessa tilanteessa, että autettavaan valtioon on kohdistunut aseellinen hyökkäys.  

”Puolustusvoimat voi osallistua toista Suomen viranomaista tukeakseen pelastus- ja muun vastaavan avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai niihin rinnastettavan tapahtuman johdosta. Puolustusvoimat voi osallistua avun antamiseen kalustolla, materiaalilla tai asiantuntija-avulla. Avun antamisessa ei saa käyttää voimakeinoja.”

Puolustusministeri Jussi Niinistö (ps) kertoi (HS 19.11.2015), että puolustushallinto on uudistamassa lainsäädäntöä avunantolausekkeeseen liittyen. ”Puolustushallinto täydentää sääntelyä muun muassa toimivaltuuksien, voimankäytön ja henkilöstön aseman osalta useassa maanpuolustusta koskevassa laissa.” Epäilemättä myös puolustusvoimista annetun lain 12§ 1 momentti tulee muuttumaan.

Lisäksi ulkoministeriön vetämä työryhmä on luonnostellut "Lain päätöksenteosta kansainvälisen avun antamisessa ja pyytämisessä". Tämä on nyt se mediassa kommentoitu laki, joka mahdollistaisi joukkojemme viemisen ulkomaille. Se on siis vasta työryhmän ehdotus, jota hallitus ei ole (vielä) vienyt eduskunnan hyväksyttäväksi. Lakiehdotuksen mukaan Suomi voi pyytää apua tai antaa apua ”toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle”, ja apuun "voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä".

Lakiehdotusta perustellaan EU:n yhteisellä turvallisuuspolitiikalla. Sen nojalla voimme toteuttaa esimerkiksi suunniteltua puolustusyhteistyötä Ruotsin kanssa. Sama laki toimisi silloinkin, jos Suomi liittyisi NATOon. Tässä toteutuu NATO-optio käytännöllisimmään : emme mene NATOon, mutta laitamme kaiken valmiiksi siltä varalta, että jonakin päivänä päättäisimme mennä NATOon.

Sotamies Lahtinen ja rajan ylitys

Kansainvälisen puolustusyhteistyön toinen kipupiste on mahdollisuus määrätä suomalaisia sotilaita sotilaallisiin voimatoimiin ulkomaille ilman näiden suostumusta. Nykyisellään Suomen kriisinhallintaoperaatiot ulkomailla perustuvat vapaaehtoisiin joukkoihin. Sekä Asevelvollisuuslaki ja Vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annettu laki perustuvat ulkomailla tapahtuvan toiminnan osalta vapaaehtoisuuteen ja suostumukseen. Vakinaisen henkilöstön kohdalla lainsäädäntö näyttäisi olevan tulkinnanvaraisempaa, mutta tähänastinen käytäntö on ollut, että heiltäkin on kysytty suostumusta ulkomaille lähtöön.

Halukkaita ulkomaisiin tehtäviin on toistaiseksi ollut riittävästi, mutta jos kyseessä olisivat aseelliset taistelutoimet ulkomailla, joukkoja tuskin voitaisiin rakentaa vapaaehtoisuuden varaan. Siksi veikkaan, että puolustusministeriö luonnostelee paraikaa lainmuutoksia, joilla vähintäänkin kantahenkilöstö voitaisiin määrätä taistelutehtäviin ulkomaille, ja mahdollisesti sen lisäksi ns. valmiusjoukkojen reserviläiset.

Sotilaiden vieminen ulkomaille on ollut tabu Suomessa jatkosodan jälkeen. Jatkosodassa puolisen miljoonaa suomalaissotilasta pakotettiin Itä-Karjalan valloitussotaan eli EU:n nykyslangilla ”toisen valtion alueella tapahtuviin voimatoimiin”. Syksyllä 1941 tuhannet suomalaissotilaat kieltäytyivät vanhan Suomen-Neuvostoliiton rajan ylittämisestä. Sotamies Lahtisen lause Tuntemattomasta sotilaasta on jäänyt elämään suomalaiseen kansanperinteeseen : valtionrajan ylityksen jälkeen olemme ”rosvoja ja valloittajia”.

EU:n keskinäisen avunannon lauseke ei kuitenkaan tee meistä rosvoja ja valloittajia. Tarkoitus on itse asiassa puolustaa toista EU-maata, jos rosvot ja valloittajat hyökkäävät sen kimppuun.

Uskottavan puolustuksen logiikka

Voimme kiistellä siitä, onko EU:n yhteinen turvallisuuspolitiikka realistista vaiko samanlaista haihattelua kuin aikoinaan Kansainliiton keskinäiset avunantosopimukset. Uskottavan puolustuksen logiikkaa on kuitenkin vaikea kiistää. Tämän logiikan aksioomat ovat, että

1.       Suomen on varauduttava puolustamaan aluettaan aseellisesti, koska naapurinamme on epädemokraattinen, arvaamaton, ilmeisen laajentumishaluinen ja väkivaltaisiin ratkaisuihin taipuvainen Vladimir Putinin johtama Venäjä.

2.       Itsenäinen puolustus ilman liittolaisia ei ole uskottava ratkaisu Suomelle, koska Putinin Venäjän isku- ja mobilisaatiokyky on kehittynyt nopeasti. Venäjän armeija ei ole enää samanlainen sössijä kuin vielä 15 vuotta sitten Tshetshenian sodassa.  

Näistä aksioomista vedän seuraavat johtopäätökset :

1.       Koska emme todennäköisesti kestäisi yksin suurimittaista aseellista hyökkäystä, meidän on järkevää liittoutua sellaisen tahon kanssa, joka lisää pelotteemme ja puolustuksemme uskottavuutta. Mahdollisia tahoja ovat Ruotsi, EU ja NATO. En ryhdy erittelemään tässä yhteydessä näiden vaihtoehtojen uskottavuutta tai keskinäistä paremmuutta.

2.       Jotta saisimme liittolaiseltamme hädän hetkellä apua, meidän on kyettävä uskottavasti antamaan sille apua, jos se joutuu hätään. Yhteinen puolustus tarkoittaa monenkeskisiä sitoumuksia.

3.       Jotta saisimme hädän hetkellä liittolaiselta avuksemme joukkoja jotka kykenevät voimatoimiin, meidän on voitava lähettää liittolaisemme avuksi joukkoja jotka kykenevät voimatoimiin. Jotta avuksemme tulevat joukot eivät olisi pelkkiä symbolisia vapaaehtoisia (vrt. talvisota), meidän on voitava lähettää liittolaisemme avuksi suurempia joukkoja kuin pelkät symboliset vapaaehtoiset.

4.       Sotilaallinen yhteistyö edellyttää sekä Ruotsin, EU:n että NATOn tapauksessa, että Suomen lainsäädännössä tulee sallia joukkojen lähettäminen voimatoimiin toisen valtion alueelle ja että näihin voimatoimiin tulee voida määrätä vähintäänkin puolustusvoimien palkattua henkilöstöä, tarvittaessa vastoin näiden suostumusta.

Presidentti ja hallitus päättävät sotaanlähdöstä

Ulkoministeriön vetämä työryhmä toteaa mietinnössään (s. 94), että päätöksen avun antamisesta ja pyytämisestä tekisivät perustuslain 58§:n säätämin pelisäännöin valtioneuvosto ja tasavallan presidentti. Suomen presidentin valtaa on riisuttu merkittävästi 2000-luvun aikana, mutta perustuslain mukaan hän on edelleen puolustusvoimain ylipäällikkö, jolla on oikeus panna armeija liikekannalle (128-129§).

Eduskunnalle jää perustuslain mukaan lähinnä statistin rooli sodan ja rauhan kysymyksissä. Jos ulkomaille annettava apu sisältäisi sotilaallista voimankäyttöä, valtioneuvoston olisi kuultava eduskunnan ulkoasianvaliokuntaa. Mikäli sotilaallinen voimankäyttö tapahtuisi ”erityisen vaativassa tilanteessa”, olisi kuultava koko eduskuntaa selontekomenettelyllä (s. 94).

Perustuslaki keskittää sodan ajan valtaoikeuksia hyvin voimakkaasti, koska menestyksekäs sodankäynti edellyttää keskitettyä ja myös salailevaa päätöksentekojärjestelmää. Tämä mahdollistaa periaatteessa myös seikkailupolitiikan : pieni joukko, jolle on keskitetty suuri valta, lähtee vetämään aivan omaa ulkopolitiikkaansa.

Vaarana seikkailupolitiikka

Suomen historiasta löytyy esimerkki pienen piirin seikkailupolitiikasta. Välirauhan aikana, keväällä ja kesällä 1941 presidentti Ryti, Mannerheimin johtama pääesikunta sekä suppea joukko ydinministereitä ja -upseereita teki suullisen liittolaissopimuksen natsi-Saksan kanssa, kutsui sen joukot miehittämään Pohjois-Suomea, suoritti kommunistien ja rauhanaktivistien joukkopidätyksen, pani toimeen liikekannallepanon ja lopuksi vei Suomen jatkosotaan. Eduskunta oli näistä tapahtumista pimennossa ja joutui toistuvasti tapahtuneiden tosiasioiden eteen. Käsittääkseni Suomen lakia ei rikottu missään vaiheessa.

Lakiehdotuksessa ei ole määritelty, millainen olisi Suomen ”vastaanottama tai esittämä” avunpyyntö. Mietinnössä todetaan (s.86), että pyyntö voisi olla kiireisessä tapauksessa myös suullinen, joskin se ”pyrittäisiin saattamaan kirjalliseen muotoon mahdollisimman pian”. Jos kyseessä on sekaantuminen kansainväliseen selkkaukseen, haluaisin kyllä jättää sen verran harkinta-aikaa, että avunpyyntö ehdittäisiin laittamaan edes sähköpostin muotoon. En missään nimessä kannata suullista avunpyyntöä. Jatkosodan syntyhistoria on täynnä Suomen ja Saksan johtajien ja upseerien välisiä suullisia sopimuksia, joista ei jäänyt dokumentteja ja joista jälkipolven historioitsijat yrittävät edelleen rekonstruoida tapahtumien todellista kulkua.

Lakiehdotus ei rajaa yksiselitteisesti niitä tahoja, joilta Suomi voisi pyytää tai joille se voisi antaa apua. Ehdotuksessa mainittu "toinen valtio" voi tarkoittaa Ruotsia tai Yhdysvaltoja tai mitä vain. Presidentin ja valtioneuvoston valtuuksia ryhtyä voimakeinoihin ei rajata esim. siihen, että voimakeinoilla täytyisi olla EU:n tai YK:n turvaneuvoston tai edes vastaanottavan valtion hyväksyntä. Voisiko Suomi tämän lain nojalla lähteä mukaan sentapaiselle sotaretkelle kuin vuoden 2003 Irakin-miehitys, jonka Yhdysvallat toteutti ilman turvallisuusneuvoston valtuutusta tai Irakin hallituksen omaa suostumusta?

Lakiehdotus ei tee maantieteellisiä rajauksia. Työryhmä toteaa nimenomaan, että lain soveltamisalaan ”ei sisältyisi maantieteellistä rajoitusta” (s. 86), eli kyseessä voisi olla voimankäyttö esimerkiksi Syyriassa, tai jotain sen tapaista kuin osallistuminen USAn Afganistanin-valloitukseen 2001.

Kannatan sitä, että lainsäädännöllä mahdollistetaan suomalaisten joukkojen osallistuminen voimatoimiin maamme rajojen ulkopuolella ja että näihin voimatoimiin on mahdollista määrätä ainakin kantahenkilökuntaa ja kenties myös valmiusjoukkojen reserviläisiä vastoin heidän nimenomaista suostumustaan. Mutta haluan lainsäädäntöön sellaisia rajoituksia, että emme muutu rosvojen ja valloittajien torjujista itse rosvoiksi ja valloittajiksi. Tekeillä oleva laoinsäädäntö ei minun ymmärtääkseni aseta esteitä tällaiselle kehitykselle.

Puolustuspolitiikassa tilanteita on totuttu tarkastelemaan worst case -skenaarioilla, eli oletetaan pahin mahdollinen tilanne, tyyliin suurhyökkäys juhannuspäivänä,kun koko Suomen armeija on krapulassa. Meidän on syytä pitää worst case -skenaariot mielessä myös peiliin katsoessamme. Eli on kysyttävä, mihin kaikkeen säätämämme lait venyisivät, jos niitä pääsisi soveltamaan häikäilemätön, fanaattinen ja manipulointiin valmis maan johto?

Lähteitä

·         Hallitus kiirehtii lakimuutosta sotilaallisesta avunannosta toiselle EU-maalle. HS 19.11.2015. http://www.hs.fi/politiikka/a1447911844046

·         Kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvä lainsäädäntö. Työryhmän mietintö. Ulkoasiainministeriön julkaisuja, 1/2016. http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=341823 .

o   s. 46 on EU:n yhteisvastuulauseke

o   s. 52 on EU:n keskinäisen avunannon lauseke

o   s. 107-109 on lakiehdotus ”Laki päätöksenteosta kansainvälisen avun antamisessa ja pyytämisessä”

·         Laki puolustusvoimista. 11.5.2007/551. http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2007/20070551

·         Suomen perustuslaki. 11.6.1999/731. http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731